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减刑假释制度的发展历程

减刑假释制度的发展历程 刑罚变更执行法律监督 百余年的发展 历程,大概可以划分为以下六个阶段: 指挥刑罚执行阶段;监督有无手续阶段;刑罚变更执行提请阶段;事后抗诉和纠正..

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减刑假释制度的发展历程

发布时间:2019-02-13 热度:

减刑假释制度的发展历程

 

刑罚变更执行法律监督百余年的发展历程,大概可以划分为以下六个阶段:指挥刑罚执行阶段;监督有无手续阶段;刑罚变更执行提请阶段;事后抗诉和纠正阶段;事后提出纠正意见阶段;同步监督阶段。

 

一、指挥刑罚执行阶段(1906-1949)

在清末及民国政府时期,检察官对刑罚执行履行指挥执行的职权,对刑罚变更执行享有决定权或提请权。

1906年,清《大理院审判编制法》规定检察官的职权“检察官监视判决后正当执行”。在《高等以下各级审判厅试办章程》中,对于检察官监视判决之执行作了具体规定:“凡判决之执行由检察官指挥之”。

1908年,《大清监狱律草案》这是中国第一部监狱法典草案,出自修订法律馆顾问、日本监狱学家小河滋次郎之手,但未能正式颁行。其基本精神被1913年北洋政府《中华民国监狱规则》吸收。《中华民国监狱规则》第84条规定,“在判决的执行过程中,如果变更判决之执行,要监狱长官得为受谕知刑罚之在监者为赦免之声请。前项声请书经由谕知刑罚之检察厅提出司法部”。

1935年公布、1945年修正的国民党政府《刑事诉讼法》第461条规定:“执行裁判由裁判之法院之检察官指挥之”。被判处徒刑或拘役的,如系精神病患者,孕妇怀胎七个月以上、生产后未满一月者,依检察官之指挥停止执行;检察官得将受刑人送入医院或其他适当之处所。执行过程中应更定其刑的,由该案犯罪事实最后判决之法院检察官声请该法院裁定。宣告应撤销缓刑者,由受刑人所在地或其最后住所地之地方法院检察官声请该法院裁定。

1937年,《陕甘宁边区高等法院组织条例》第13条、14条规定了检察机关的职权,包括“监督判决之执行”。1943年2月4日,《晋察冀边区法院组织条例》第18条规定检察机关的职权,包括“指挥刑事裁判之执行”。

1949年1月,旅大高等法院制定的《犯人劳动改造委员会组织条例》第2条,规定“犯属刑事案件的裁判,由检察官监督其执行”。凡属在押犯人有重大疾病并为监狱医生不能治疗时,需要保外就医的,得由监狱转请法院院长或检察官核定。凡宣告或执行徒刑之犯人,认为以在监外执行,对其改造收效更大者,得经法院院长及首席检察官核准,方可改为监外执行。凡对犯人减刑或者加重刑期,要由监狱长根据犯人悔改程度及品行优劣提出具体意见,呈请法院院长及检察官核准。

 

二、监督有无手续阶段(1949-1954)

这个阶段,检察机关对监所和劳动改造机构的活动进行监督,但是并没有提及对刑事判决、裁定的执行进行监督,自然也谈不上对刑罚变更执行的监督。只在一定程度上,检察减刑、假释是否有司法手续,但是并没有介入减刑、假释程序性的监督权力。这个阶段的减刑、假释,甚至包括监管场所罪犯又犯罪的侦查、起诉,均由劳动改造机关在公安机关的主管下负责,并直接向人民法院提请和起诉。

1949年12月20日,《最高人民检察署试行组织条例》经毛主席批准后公布实施。第3条规定:最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖,直接行使并领导下级检察署行使下列职权:四、检察全国司法与公安机关犯人改造所及监所之违法措施。建国初期,犯人改造所及监所分属于公安机关与司法机关,其中,犯人改造所、监狱和看守所多隶属于法院,刑事拘留所由公安机关领导。

1951年9月4日,《最高人民检察署暂行组织条例》第三条规定:最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖,直接行使并领导下级检察署行使下列职权:(四)检察全国监所及犯人劳动改造机构之违法措施。

1950年11月3日,中央人民政府政务院《关于加强人民司法工作的指示》,要求:“关于监所管理,目前一般宜归公安部门负责,并受司法部门指导,由省以上人民政府依各地具体情况适当决定之。”《中央司法部、公安部关于监狱、看守所和劳动改造队移转归公安部门领导的指示》,明确把监狱、看守所和劳动改造队移归公安部门领导,此时已不存在分属司法与公安机关的情况。

1953年10月27日,公安部司法部《关于释放及外调案犯之加刑、减刑手续的重新规定》:“……对案犯之……减刑,由劳动改造机关提出具体材料和意见,经当地主管公安机关审查,报请所在地省级以上人民法院或由其所派出之临时法庭或由其指定之法院批准执行。”

1953年10月9日,最高人民检察署《关于检查监所和劳改队的几个问题的通知》([53]高检一字第498号):“检查是否存在……对犯人……减刑不经过一定的司法手续等现象”。

1954年9月7日,政务院公布的《中华人民共和国劳动改造条例》虽然第六条规定:劳动改造机关受人民公安机关的领导,受各级人民检察署的监督,在有关司法业务上受各级人民法院的指导。第七十条规定,……减刑或者假释,劳动改造机关必须报请主管人民公安机关审核,并且送当地省、市人民法院批准后,宣布执行。同时,第七十一条规定:犯人在监管中犯有下列罪行之一,应当根据情节轻重由劳动改造机关报请当地人民法院依法判处:(一)进行暴动或者行凶或者教唆他人行凶的;(二)进行脱逃或者组织脱逃的;(三)破坏建设工程或者重要公物的;(四)公开抗拒劳动,屡教不改的;(五)有其它严重违法行为的。

 

三、刑罚变更执行提请阶段(1954-1966)

从54年宪法实施后至66年文化大革命之前,这个阶段,检察机关全面履行监督职责。检察机关要负责对刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法,实行监督。其中,对减刑、假释的提请,明确由检察机关负责。同时,考虑到有些地方,检察机关的机构尚未完全建立,人员力量不足,难以全面承担减刑、假释的提请任务的,因此灵活性规定,仍可仍按劳改条例规定执行,由劳动改造机关报公安机关提请人民法院裁决。事实上,在这个阶段,在有些地方,公安机关负责人兼任检察长,公安机关代行检察职权,还是较为普遍和通行的。但是,这种权力本身是属于检察机关享有的,公安机关代行检察权要接受上级检察机关的业务指导。同时,检察机关还有对减刑、假释的监督纠正权,发现减刑、假释(提前释放)处理错误的,可以建议有关机关纠正。

1954年9月20日,五四年《宪法》公布实施。规定:最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检察院,依照法律规定的范围行使检察权。

1954年9月21日,《人民检察院组织法》发布实施,第四条规定:地方各级人民检察院,依照本法第二章规定的程序行使下列职权:(五)对于刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法,实行监督。

1955年1月30日,公安部《关于各级人民公安机关必须严格遵守宪法和法律的指示》第二条第五款规定:“各级人民公安机关对犯人减刑、假释,都应向有关的人民检察院提出要求审理的意见,经人民检察院审核移交有关的人民法院进行审理。但在人民检察院尚无力负担此一工作时,可仍按劳改条例规定执行”。

1956年7月14日,公安部《关于对在抗匪中表现好的犯人给予各种奖励原则的批复》([56]公劳字第172号)中指出:“减刑、释放均涉及法律,公安部门只能提供材料和意见,报请人民检察机关审核,由他们提请人民法院依法判决,然后执行”。

1955年8月11日,最高法院《关于判处死刑缓期两年执行的反革命犯在缓刑期满后处理的批准权限问题的批复》([55]法行字第11586号)规定:“公安部曾于1955年1月30日下达了《关于各级人民公安机关必须严格遵守宪法和法律的指示》,其中第二条第五款规定,各级人民公安机关对犯人减刑、假释,都应向有关的人民检察院提出要求审理的意见,经人民检察院审核移交有关的人民法院进行审理。但在人民检察院尚无力负担此一工作时,可仍按劳改条例规定执行”。

1956年11月20日,最高法院、最高检察院《关于死缓罪犯问题的联合批复》(高检四字第1601号):“对于判处死刑缓期执行的罪犯,报请……减刑的案件,……亦由劳动改造机关报请主管人民公安机关审核,并且转请犯人服刑地的省人民检察院审查后,由省人民检察院移送同级人民法院判决。”

1958年3月29日,最高法院、最高检察院、公安部《关于死刑缓期期满处理手续的联合批复》(高检二字第238号)规定:“对于死缓期满需要……减刑的案件是否须经省人民检察院审查后再送省高级人民法院的问题,经研究后……这种死缓期满需要……减刑的重大案件,经省人民检察院审查时有必要的”。

1958年8月24日,最高检察院《印发第一次全国劳改检察业务会议文件的通知》要求“对……减刑、提前释放的案件进行检察,如发现其中有处理错误的,应该建议有关机关纠正”。

 

四、事后抗诉和纠正阶段(1979年至1996年)

1979年检察机关恢复重建之后,虽然检察机关仍然享有对刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动实行监督的权力,但是对刑罚变更执行的提请权被取消了,提请权由执行机关直接行使。检察机关享有三项权力:一是对应当减刑、假释的建议权;二是对减刑、假释裁定不当的抗诉权;三是对减刑、假释活动违法的纠正权。

1979年7月5日,《人民检察院组织法》第五条规定:各级人民检察院行使下列职权:(五)对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法,实行监督。

1979年7月7日,《刑事诉讼法》规定:“被判处……有期徒刑……的犯罪分子,在执行期间确有悔改或立功表现,应当依法予以减刑……的时候,由执行机关提出书面意见,报请人民法院审核裁定。”

1979年10月10日,最高法、最高检、公安部《关于死缓犯和无期徒刑犯》减刑问题的联合通知,要求“人民检察院对死缓犯和无期犯的判决执行、劳改表现和处理等情况,应经常进行检察”。

1980年8月26日,最高法、最高检、公安部《关于被判刑劳改的罪犯在交付执行时应附结案登记表,在执行期间的变动情况应通知有关单位的通知》(高检监字[1980]第14号)规定:“人民法院处理的劳改中罪犯减刑、加刑、假释等案件,除将裁定书或判决书交付劳动改造场所执行外,并应抄送原判人民法院和担负劳改检察任务的人民检察院”。

1980年12月26日,最高法、最高检、司法部、公安部《关于罪犯减刑、假释和又犯罪等案件的管辖和处理程序问题的通知》(高检监字[1980]第17号)规定,“人民法院对罪犯的减刑、假释案件作出裁定后,将裁定书的副本送达担负该劳改单位检察任务的人民检察院。人民检察院发现减刑、假释不当的,按审判监督程序提请纠正。”

1981年1月5日,最高检察院《人民检察院监所检察工作试行办法》(高检发监5号)规定,“对于判处无期徒刑、死刑缓期二年执行的罪犯,经检察发现确有悔改或立功表现,应当依法予以减刑的,……应当提出意见,建议监狱、劳动改造机关报请人民法院裁定……”。“对于判处有期徒刑的罪犯,经检察在执行期间确有悔改或立功表现的,应当依法提出减刑、假释的意见,建议监狱、劳动改造机关报请有关人民法院裁定;发现减刑、假释不当,应当按照审判监督程序,向人民法院提出纠正意见。”

1985年2月28日,最高检三厅《一九八五年监所检察工作意见》(高检三厅字第11号)要求:“对改造好、劳动好、有立功表现的两劳人员,要分别建议依法减刑……对于减刑……不当的,应及时向人民法院提出纠正意见”。

1985年4月17日,最高检三厅《关于死缓犯和无期徒刑犯减刑问题的复函》([85]高检三厅字第19号)答复,“服刑未满二年的死缓犯和无期徒刑犯确有悔改和立功表现者,可建议劳改单位除记功外,并向本人宣布:只要继续努力改造,服刑满二年以后即予减刑。”

1986年6月21日,最高检三厅《对“在劳改单位呈报减刑、假释材料商,检察院可否加注意见并盖章”问题的函复》([86]高检三厅字第71号)指出“根据刑诉法规定,需要减刑、假释的犯人,由劳改单位直接报请人民法院裁定,并不经过检察院。如检察院在呈报减刑、假释材料上加注意见盖章,就增加了一道程序,与刑诉法的规定不符,故不宜采用。《人民检察院监所检察试行办法》第八条的规定,只是讲发现了应当减刑、假释的情况时,要提出意见,建议劳改单位向法院呈报,并不等于由检察院加注意见并盖章,更不是一项必须的程序。”

1987年7月23日,《人民检察院劳改检察工作细则(试行)》(高检发[三]字第17号)第六条、第七条,规定两种情形,一是检察执行机关对于被判处为死缓、无期徒刑、有期徒刑、拘役、管制、缓刑的罪犯,符合减刑、假释条件的,是否依法报请减刑、假释。二是发现减刑、假释裁定确有错误的,应当提出纠正意见或者按照审判监督程序,向人民法院提出抗诉。这在当时,是放在对刑事案件判决、裁定的执行是否合法实行监督的内容之中。

1994年监狱法第三十四条第二款规定,人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当,应当依照刑事诉讼法规定的期间提出抗诉,对于人民检察院抗诉的案件,人民法院应当重新审理。

 

五、事后提出纠正意见阶段(1996-2005)

1996年刑诉法修改后,检察机关不再具有对减刑、假释裁定的抗诉权。当然,检察机自行开了个口子,在刑事诉讼规则中,保留了对死缓罪犯违法减刑的抗诉权。这时的权力最为狭窄,仅具有事前建议和事后监督权,完全排除于刑罚变更执行的过程之中。

1996年《刑事诉讼法》第二百二十二条规定,人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当,应当在收到裁定书副本后二十日以内,向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理,作出最终裁定。

1999年《人民检察院刑事诉讼规则》(高检发释字[1999]1号):第四百二十九条规定“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当,应当在收到裁定书副本后二十日内,向作出减刑、假释裁定的人民法院提出书面纠正意见。”第四百三十一条规定“人民检察院对人民法院减刑、假释的裁定提出纠正意见后,应当监督人民法院是否在收到纠正意见后一个月内重新组成合议庭进行审理,并监督重新作出的最终裁定是否符合法律规定。对最终裁定不符合法律规定的,应当向同级人民法院提出纠正意见。”第四百一十八条规定“如果罪犯在死刑缓期执行期间又故意犯罪,经人民检察院起诉后,人民法院仍然予以减刑的,人民检察院应当向人民法院提出抗诉。”

 

六、同步监督阶段(2004-至今)

随着实践的发展,事后监督的弊端逐渐显现出来,检察机关监督滞后、乏力,违法减刑、假释、暂予监外执行层出不穷,人民群众对此意见很大。鉴于事后监督的弊端,中央司法改革提出要变事后监督为同步监督,建立对减刑假释提请和裁定活动的同步监督机制。特别是,2012年,修改后刑事诉讼法对此予以部分吸收,在立法的层面上确立了检察机关介入刑法变更程序之中、开展同步监督的制度。

2004年中共中央转发的《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的初步意见》提出:“完善人民检察院对刑罚执行工作的监督制度。进一步加强对减刑、假释、暂予监外执行工作的监督措施。”

2005年,中央政法委《关于进一步加强保外就医工作的通知》第2条提出,要强化对保外就医审批工作的监督管理,“变事后监督为同步监督,从程序上确保保外就医工作的全过程置于法律监督之下”。

2007年,高检院《关于加强和改进监所检察工作的决定》第十二条要求建立对减刑假释提请和裁定活动的同步监督机制。2007年,高检院出台的《最高人民检察院关于减刑、假释法律监督工作的程序规定》,以及2008年出台的《人民检察院监狱检察办法》,体现了检察机关对减刑、假释实行同步监督、全过程监督的精神,要求人民检察院在执行机关启动提请减刑、假释程序时,同时启动监督程序,对执行机关的提请活动和人民法院的裁定活动实行全过程监督。

2008年,中共中央关于深化司法体制和工作机制改革的19号文件,确认了检察机关的同步监督制度。要求:改革和完善人民检察院对刑罚执行的法律监督制度,完善对减刑、假释、暂予监外执行的法律规定,严格重大刑事罪犯减刑、假释、暂予监外执行的适用条件,建立检察机关同步监督制度。

2012年,修改后刑事诉讼法部分吸收了同步监督制度的改革成果,规定监狱、看守所在提请刑罚变更执行前,应当将副本抄送人民检察院,人民检察院可以向人民法院或者暂予监外执行的批准机关提出书面意见。

2013年,中央政法委5号文件明确要求,健全检察机关对减刑、假释、暂予监外执行的同步监督制度。刑罚执行机关在决定提请减刑、假释、暂予监外执行前,审判机关在作出暂予监外执行决定前,应当征求检察机关意见。审判机关开庭审理减刑、假释案件,检察机关应当派员出庭并发表检察意见。刑罚执行机关、审判机关对检察机关提出的不同意见未予采纳的,应当予以回复或者在裁定书、决定书中说明理由。检察机关可以向有关单位和人员调查核实情况、调阅复制案卷材料、重新组织对病残罪犯的诊断鉴别,并依法作出处理。

2014年,最高人民检察院印发《人民检察院办理减刑、假释案件规定》,进一步加强和规范减刑、假释法律监督工作《规定》根据有关法律规定和刑事政策,全面规范了人民检察院办理减刑假释案件工作,要求检察机关对减刑假释案件逐案进行审查,对六类减刑假释案件一律调查核实,依法派员出席法庭并发表检察意见,发现不当减刑假释案件坚决予以纠正,严惩司法腐败行为,切实加强对减刑假释案件的提请、审理、裁定等活动的法律监督,确保刑罚变更执行合法、公正。

总的来看,从清末中国设立检察制度以来,到民国时期,到建国以后,再到检察机关恢复重建之后,乃至目前,检察机关一直履行对刑罚变更执行法律监督的法定职责,这也是检察院的一项基础性业务和职责。当然,检察机关对刑罚变更执行的法律监督权有大小、多少之分,这与当时的国情、法律、社会、民众期待等有一定关系。未来,检察机关对刑罚变更执行法律监督制度如何改革和发展,如何以审判为中心对减刑假释进行诉讼化的改造,如何在减刑假释程序中使检察监督权转化为具体的诉讼职能,如何加强审判权、检察权、执行权之间的制约和平衡,确保刑罚变更执行的合法、公正,还有很多有待研究的问题和改革的空间。

路漫漫其修远兮,执检人将上下而求索。

 

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